Во время правления императора Петра I деление населения в России было смутным и неопределенным. В 1708 году была проведена губернская реформа, в результате которой Российская империя была разделена на 8 губерний, которые сильно различались по численности населения и по занимаемой территории. Вскоре стали выявляться множественные недостатки губерний. Во-первых, их было слишком мало для такой огромной страны, поэтому губернаторы должны были управлять огромными территориями, не справлялись, и фактически губернии оставались бесконтрольными. Губернские канцелярии также не справлялись со своими задачами ввиду того, что под их контролем находилось огромное количество человек. Кроме того, изначально губернии создавались как военные округа, которые должны были сплотить и усилить армию, но на деле они только ослабляли ее. Все эти недостатки привели к планированию новой реформы - разделению губерний на уезды.
