Если основатель каганата, Билга Кул Кадыр-хан, был единственным его главою, то уже при его сыновьях была введена дуальная система власти с разделением государства на две части. Западная, со столицей в Баласагуне, управлялась великим (старшим) каганом, считавшимся главою династии и всей державы. Восточную её часть возглавлял «со-каган», каган-соправитель, младший каган, имевший ставку в Кашгаре или Таразе. Великий каган титуловался Арслан-ханом, младший — Бугра-ханом, со смертью первого его пост и титул переходили ко второму[18].
